LA AUTONOMÍA DE ESSALUD Y SU SEGUIMIENTO VÍA SAP
En Perú los empleadores aportan mensualmente pagos a ESSALUD para el seguro social de su personal en planilla; lo hacen con la expectativa de que dichos recursos serán bien empleados (transparencia) y sus trabajadores bien atendidos (eficiencia).
La transparencia sobre el uso de sus recursos debe ser un rasgo distintivo de cualquier institución pública moderna y eficiente. Ello por que quien contribuye con sus recursos al Estado espera recibir una adecuada información y rendición de cuenta de la gestión. El entendimiento completo de la transparencia no solo debe beneficiar a los aportantes que desean conocer el uso de sus recursos, sino para la propia institución pública, pues le permite conocer sobre la mejor asignación de dichos recursos y/o la necesidad de realizar ajustes.
El Congreso de la República, mediante Ley N° 28006, vigente desde el 19 de junio de 2003, otorgó autonomía económica, financiera y presupuestal a ESSALUD con el objetivo de dotarla de mayor agilidad de gestión, siendo el principal beneficio de esta Ley, que le permitió realizar sus gestiones institucionales dependiendo exclusivamente de su Consejo Directivo. Pero, según diversos informes públicos y privados, desde ese año la renovada autonomía se tradujo en un retroceso en la transparencia de información.
ESSALUD, por ser una de las empresas públicas del ámbito de FONAFE, no está integrada bajo los mecanismos de supervisión del SIAF, y esto, entre otras razones, porque no está incluida en la Ley de Presupuesto. Este sistema que, como hemos visto líneas arriba, ayudaría a la entidad a tener un mejor panorama de sus propias operaciones, simplemente no ha sido adoptada por no corresponder.
ESSALUD indica que este no es un problema, dado que a la fecha cuentan con el Sistema SAP[1], empresa de patente alemana que programó un software de planificación de recursos empresariales (comúnmente llamados ERP),para el manejo de gran cantidad de datos, que les permite administrar sus procesos, sobre todo los de logística y tesorería, entre otros menos desarrollados. Cabe señalar que este es un sistema diseñado para empresas y quizá tenga limitaciones para los usos típicos de una institución pública que funciona bajo leyes específicas, como las de contrataciones y adquisiciones del Estado.
Limitaciones de gestión del SAP identificadas
Hace pocos años, tuve la oportunidad de realizar un extenso análisis de los procesos del SAP y su aproximación o divergencia con respecto a las necesidades de una institución de carácter público como ESSALUD. La información que señalo a continuación proviene de varias entrevistas a múltiples funcionarios de diversos niveles de las gerencias de tesorería y logística[2]. De dichas reuniones se tuvieron los siguientes alcances:
La certificación presupuestal para el lanzamiento de un proceso de licitación, de acuerdo a lo declarado por la Gerencia de Presupuesto, se viene realizado: “tradicionalmente solo de forma documentaria”, lo que implica que se genera un documento de certificación presupuestaria firmado por los responsables, pero que no incluye el aseguramiento de los recursos presupuestales necesarios para cubrir las obligaciones que se contraigan al momento de la firma del contrato, contraviniendo de esta manera el espíritu de las normas vigentes de contrataciones y adquisiciones del Estado. Este documento sin respaldo es el que se cuelga en el sistema SEACE para cumplir los requerimientos de certificación.
La mayoría de licitaciones grandes, aunque estas pertenezcan a alguna RED asistencial en ámbitos regionales, son concursadas de manera centralizada por la sede central, aunque el presupuesto continúe siendo administrado por las redes. Como podrá interpretar el lector, nuevamente estas licitaciones van sin respaldo, dado que los recursos le “pertenecen a un tercero”: la red a quien se apoya de esta manera.
Los procesos de licitación se llevan de esta forma, y cuando se llega a otorgar la buena pro, se firma un extenso y detallado contrato entre el proveedor y ESSALUD, con la revisión exhaustiva de su Gerencia Legal; no obstante, hasta este momento, el sistema SAP no ha intervenido; es decir, no se abrió ninguna transacción en dicho sistema y ello implica que, para todo fin, ESSALUD no tiene registrado en el SAP el compromiso de pago a terceros y, peor aún, el contrato podría estar desfinanciado. Bajo este panorama, el uso del sistema SAP inicia actividades solo cuando se emiten las órdenes de compra (OC),lo que nos llevaría a pensar sobre un uso lógico del mismo, que debería decantar en la emisión de una OC por el total del monto y período contratado, generando un “espejo” del contrato físico firmado en una OC del SAP. Pero no es así, cuando el personal de logística intenta generar la OC por el monto y periodo total, no encuentra los recursos disponibles en el sistema (lo que ya habíamos advertido líneas arriba),y procede a generar una OC por el monto que encuentre disponible y por la fracción del período que cuadre con dicho monto.
El problema empeora cuando un solo contrato se ve reflejado en múltiples órdenes de compra emitidas por diversas redes y por diversos períodos; es decir, simplemente un desorden donde se considera las partes como un todo, pero el problema está en que no se sabe a ciencia cierta cuántas partes tendrá finalmente ese contrato.
A manera de estudio de caso, las empresas proveedoras de seguridad y limpieza de las diversas sedes de ESSALUD en el territorio nacional, suelen mantener contratos firmados por períodos multianuales (por lo general 3 a 4 años); sin embargo, las OC del servicio prestado, se emiten una vez prestado este, ante la solicitud de pedido SOLPED que realiza el área usuaria para realizar el pago del servicio que cuenta con conformidad. Estas empresas, no obstante tener contratos administrativos con la sede central y las redes (unos 31 en total),tiene que agenciarse de personal de cobranzas con cada uno de los establecimientos dependientes de cada una de las redes, que son las áreas usuarias (391 establecimientos según datos a diciembre 2021). Todo esto genera un grave problema de dejar descubierto al proveedor, lo que es crítico en los meses finales y de inicio de año, correspondientes al cambio de ejercicio; pues se pueden originar desconocimientos de obligaciones realizadas en el ejercicio anterior[3].
Como se puede observar claramente, la certificación presupuestal tipificada en un documento sin sustento contable, económico o presupuestal genera vicios que van en la línea de la OC, que se generan con plazos y condiciones que no son homogéneas ni correspondientes al contrato base firmado con el proveedor. Los contratos firmados con los proveedores, no obstante ser considerados por Ley como documentos de curso legal y de valor intrínseco correspondiente a la obligación contraída por el contratante/adquiriente, solo es considerado por ESSALUD como un documento referencial, lo que es un error técnico y desconoce abiertamente todas las normas de contratación, adquisiciones y presupuestales vigentes. La conformidad de servicios por su parte, en los casos en que se cuenta con presupuesto y OC, tiene dilaciones por inexactitudes en derivaciones o mala designación de responsables de otorgar la conformidad, manejo físico de expedientes y tránsito de los mismos entre entidades dependientes y sus propias redes. Por lo que una clara definición o precisión de responsables, sería de mucha utilidad para reducir los tiempos de emisión de informes de conformidad y de penalidades de ser el caso.
Tal como se observa, ESSALUD necesita facilitar y/o precisar los temas: i) presupuestales referidos a una correcta certificación presupuestal y centralizada, ii) procedimientos de compromisos y obligaciones expresados en una sola OC, y iii) procedimientos claros y responsables específicos para el otorgamiento de conformidades; solucionará sin duda alguna, gran parte del problema que se observa en los procesos de pagos a proveedores.
[1] El nombre es la sigla proviene del nombre alemán original de la empresa: Systemanalyse Programmentwicklung, que se traduce como «desarrollo de programas de sistemas de análisis». Hoy en día, el nombre corporativo legal de la empresa es SAP SE, una empresa pública registrada de conformidad con la legislación corporativa de la Unión Europea.
[2] Reuniones realizadas entre junio y setiembre del 2019, donde se obtuvieron varias referencias sobre el uso del SAP y cómo éste no se ajusta a las necesidades de la institución.
[3] Según lo indicado por los entrevistados, La emisión fraccionada de OC hace incurrir en gastos adicionales a ESSALUD, al tener que recurrir a procesos legales de reconocimiento de deuda u otros, con los costos que esto implica. Muchas veces estos costos exceden el monto de la deuda.
La entrada El SIAF y el caso de Essalud se publicó primero en Diario UNO.